Talousarvioraamin ohjausvaikutus ja sitovien taloudellisten tavoitteiden sitovuus

Tavoite

Arvioinnissa tarkasteltiin Helsingin kaupungin talousarvioraamin ohjausvaikutusta ja talousarvion sitovien taloudellisten tavoitteiden tosiasiallista sitovuutta. Arvioinnin pääkysymykset olivat, missä määrin talousarvioraami ohjaa talousarvion tasoa ja missä määrin talousarvio sitoo hallintokuntia. Talousarvioraamin ohjausvaikutusta tarkasteltiin talousarvioiden 2010–2014 valmisteluvaiheiden perusteella ja talousarvion toteutumista ja sitovien määrärahatavoitteiden ylityksiä analysoitiin vuosilta 2008–2012.

Arvioinnin pääasiallisen aineiston muodostivat talousarviovalmisteluun liittyvät asiakirjat, tilinpäätökset ja tarkastuslautakunnan arviointikertomukset. Lisäksi haastateltiin kaupungin rahoitusjohtajaa ja talousarviopäällikköä.

Johtopäätökset

Kaupunginhallituksen hyväksymä talousarvioraami on ohjannut talousarvion tasoa varsin hyvin erityisesti talousarviovuosina 2013 ja 2014. Vuoden 2014 talousarvio oli jo hyvin lähellä raamia (+0,3 prosenttia). Koska raami muodostetaan valtuuston hyväksymän strategiaohjelman taloustavoitteen pohjalta, raamin noudattaminen talousarvioprosessin kuluessa on tärkeää. Raamista tulee poiketa vain perustellusta syystä kuten kustannustason nousuennusteiden muuttuessa.

Toisaalta arvioinnissa havaittiin, että talousarvion sitovuus hallintokuntiin nähden ei ole kovin hyvä, koska neljäsosa sitovista talousarviokohdista on kahtena viime vuonna ylittynyt. Ylitysten suuri suhteellinen osuus ei kuitenkaan ole vaikuttanut kokonaistasolla talousarvion ohjausvaikutusta heikentävästi, sillä vuosina 2012 ja 2013 toteutuneet toimintamenot ylittivät talousarvion vain 0,02 ja 0,03 prosentilla.

Arvioinnissa pohdittiin myös sitä, miten sitovien taloudellisten tavoitteiden tosiasiallista sitovuutta voitaisiin parantaa. Kuntalain mukaan valtuusto päättää talousarvioon tehtävistä muutoksista. Käytännössä kuitenkin osa talousarvion sitovien määrärahojen ylityksistä ehtii valtuuston käsittelyyn vasta talousarviovuotta seuraavana vuonna tammi-maaliskuussa. Valtuuston on näin pakko hyväksyä määrärahojen ylitykset, koska ne ovat jo tapahtuneet. Tämä ei ole kuntalain hengen mukaista. Helsingin kaupungin taloussäännön mukaan riittää, että talousarvioon tehtävät muutokset esitetään kaupunginvaltuustolle viimeistään ennen asianomaisen talousarviovuoden tilinpäätöksen allekirjoittamista kaupunginhallituksessa. Kaupunki ei katso tiukemman tulkinnan olevan mahdollista, koska ennakoimattomia ylityksiä tulee aina.

Sosiaaliviraston menot, toimeentulotukimenot ja HUS-menot ovat ylittyneet joka vuosi tarkastelujaksolla 2008–2012. Ne ylittyivät myös vuonna 2013 ottaen huomioon virastorakenteen muutokset, jolloin myös sosiaali- ja terveysviraston menot ja sosiaalivirastosta irrotetun varhaiskasvatusviraston menot ylittyivät.

Kaupungin entistä tiukempi taloudellinen toimintaympäristö ja sen myötä kiristynyt menokuri asettavat yhä suurempia haasteita sitovissa määrärahatavoitteissa pysymiselle. Näyttää siltä, että kaupunginhallituksen linja talousarvion ylityksiin on tiukentunut, sillä hyväksyessään vuoden 2014 talousarvion noudattamisohjeet kaupunginhallitus edellytti, että hallintokuntien on talousarvion toteutumisennusteen yhteydessä esitettävä mahdollisten ylittymisriskissä olevien toimintojen osalta, mihin sopeutustoimenpiteisiin on ryhdytty.